El capítulo ausente de la Ley Audiovisual
Ámbito Financiero, viernes 14 de marzo 2014 - http://www.ambito.com/diario/noticia.asp?id=732524
La ley audiovisual lleva cuatro años de vigencia, dilaciones y debates. Desde algunos sectores es criticada por haber nacido “vieja”, un argumento que, en cierta medida, fue retomado luego de que quedó desacreditada la supuesta amenaza a la libertad de expresión. Las razones y los efectos de los temas pendientes que dejó la ley son desafíos clave para pensar los medios del futuro, y se suman a la dificultad de llevar a cabo la prometida “democratización” del sector.
Superadas las críticas sobre una hipotética amenaza a la libertad de expresión, que no encontraron eco en los ámbitos jurídicos y académicos más solventes, la afirmación más instalada desde espacios contrarios a la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual (LSCA) y su complejo proceso sostiene que nació vieja. Aunque esa idea omite la diversidad de aspectos que implicó el debate, su sanción y su demorada aplicación, y a su vez impide un intercambio que contemple todas las variantes en juego, cabe preguntarse si una ley por la que se esperó y militó durante más de 25 años resulta obsoleta al momento de ser aplicada. ¿Cuáles son los aspectos que dejó afuera? ¿Cuáles de ésos deberían haber sido incluidos? ¿Por qué no sucedió? ¿Qué temas demandan una regulación urgente, ya sea con cambios a la ley vigente o con una batería de regulaciones complementarias? LAS EXCLUSIONES A la hora de pensar en qué se basan aquellos que afirman que la ley nació vieja, se destacan dos ítems. En primer lugar, no permitió el ingreso de las empresas de telecomunicaciones al sistema audiovisual, en el sentido opuesto a lo que ocurre, no sin dificultades y distorsiones del mercado, en buena parte de la región, Estados Unidos y Europa. En segundo término, no reguló la cuestión de la televisión digital, para lo cual definió únicamente que los actuales licenciatarios de TV abierta (o de aire) no verán afectados sus derechos cuando suceda el apagón analógico, y recibirán una señal en espejo en entorno digital. La convergencia entre sistemas de telecomunicaciones (transmisión de datos, telefonía e internet) y el audiovisual (distribución de contenidos mediante un vínculo que puede ser el aire, cable o satelital, gratuito o de pago) ya tiene un recorrido en términos técnicos y se instaló en el uso social. Es lo que se conoce como triple play: implica la oferta de tres servicios de comunicación (internet, telefonía y contenidos audiovisuales) en un mismo soporte, por el mismo operador y con una sola factura. Su exclusión de la LSCA implicó haber dejado pasar una chance importante de conducir el proceso, establecer condiciones de competencia para un mercado dinámico y condicionar los niveles de concentración de la propiedad, que sólo tienen efectos negativos (económicos y simbólicos) para los ciudadanos, usuarios, consumidores. Guillermo Mastrini, docente e investigador de regulación de las comunicaciones en las universidades de Quilmes y Buenos Aires, coincide en que el punto más acuciante que quedó sin regulación es la convergencia del sector audiovisual con otros sectores, fundamentalmente las telecomunicaciones. LOS PORQUÉS El proyecto original de la ley, enviado por Cristina Fernández de Kirchner en agosto de 2009 al Congreso, incluía un intento de encuadre para el desarrollo del sistema. La dinámica política y la negociación para obtener los votos necesarios para la aprobación, básicamente del Partido Socialista y legisladores de centroizquierda que habían formado parte del kirchnerismo u otros frentes, llevaron a su exclusión. Mastrini recuerda que este punto había sido incorporado en la redacción original, pero fue eliminado para ganar consenso político en torno a la ley, una estrategia que también desactivó una de las principales denuncias que por entonces formulaba el Grupo Clarín, en cuanto a que la ley era un puente de plata para que Telefónica diera un zarpazo a un mercado al que el multimedios, en algunos segmentos, domina. A su vez, Gustavo Fontanals, politólogo especializado en telecomunicaciones, investigador del Instituto Gino Germani de la UBA, define que la importancia de la exclusión de las empresas de telecomunicaciones (telcos) de la posibilidad de brindar servicios de radiodifusión por suscripción prestados por enlace físico (básicamente, cable) tuvo como efecto desconocer la convergencia tecnológica, que es inexorable. El argumento principal de los legisladores que presionaron para que se tomara la decisión, hecha propia por el kirchnerismo para ganar consenso político, era que habilitar a las telcos a hacer uso de su posición dominante en telefonía para expandirse sobre TV paga y avanzar sobre las pequeñas operadoras de cable que subsisten en el interior permitiría sustituir un monopolio (Clarín) por otro (Telefónica). Según Fontanals, esto desconocía las fuertes limitaciones particulares que el anteproyecto incluía para que las telcos pudieran participar (y que se sumaban a las generales para todos los prestadores) tales como: a) la existencia de competencia efectiva en la localidad respectiva (la presencia de otro prestador y un dictamen de la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia); b) la exigencia de libre interconexión de sus redes y la desagregación de su infraestructura (facilitando el acceso a postes, mástiles y ductos a terceros que quisieran proveer el servicio); c)la vigencia de la portabilidad telefónica (fija y móvil) y d) la obligación de conformar unidades de negocio separadas con el fin de evitar el uso de subsidios cruzados entre servicios. Para el investigador del Germani, en un escenario así, se condicionaba la incursión de las telcos en la TV por cable, y seguramente se concentraría en las localidades más rentables, donde competiría con los cableoperadores más consolidados, como Cablevisión, de Clarín, o Supercanal, de Vila-Manzano. Pero ¿por qué es tan importante la exclusión de las empresas operadoras de servicios de telecomunicaciones de la posibilidad de brindar radiodifusión por suscripción? Según Mastrini, dada la dinámica del mercado, es necesario que se regule la complementariedad de servicios, especialmente el triple o cuádruple play, de tal manera que se permita por un lado ganar sinergias, pero, por el otro, se evite que algunas empresas obtengan posiciones dominantes que se opongan al espíritu de la ley. A su vez, Fontanals identifica un efecto derivado en la infraestructura de telecomunicaciones, ya que la exclusión (junto con los límites a la cobertura de las redes en el caso de las grandes cableras -Cablevisión/Fibertel-) implicó un freno a la actualización tecnológica de sus redes cableadas en el país: Planes anunciados para 2009 de paso a fibra óptica al hogar de Telefónica y Telecom y de amplia digitalización de Cablevisión fueron frenados. Soy de los primeros en acusar a las telcos de la falta de inversión, pero hay que reconocer que perdieron el incentivo principal para hacerlo, afirmó. El desarrollo tecnológico de los últimos años transformó el sistema de medios masivos (prensa gráfica, radio y TV) y generó otros (internet como medio y soporte, redes sociales), y nuevas prácticas y consumos. Los cambios pueden ser ubicados en tres tipos: tecnológicos, económicos y políticos (de regulación). Como ha sido planteado, es discutible que la ley nació vieja. Pero, al menos, nació renga, dado que desconoce un avance tecnológico ya expandido. Y que, en palabras de Fontanals, se sigue reforzando más y más: las redes digitales transportan datos que no distinguen entre contenidos de telecomunicaciones o audiovisuales y necesariamente va a obligar a su modificación en el futuro, más o menos próximo. Si bien es cierto que no existe una experiencia exitosa a nivel mundial que encuadre este desarrollo, dado que en varios mercados la concentración es, en efecto, un problema que daña el derecho de los usuarios, la de la Argentina fue una oportunidad perdida, con efectos relevantes para la dinámica de los sectores en el mercado y que generen condiciones de un debate público robusto. HACIA EL FUTURO Resulta claro que más allá del espíritu de las afirmaciones negativas sobre la LSCA, sus problemas no radican sólo en la demora judicial que sufrió su aplicación ni en los errores de gestión, una combinación que permite afirmar que todavía se aplica poco y mal. Algunos aspectos de los que quedaron afuera -tanto por motivos políticos como la convergencia o por decisión del Gobierno al redactar la ley (Televisión Ditigal Terrestre, no corregido en el debate)- son decisivos en la actualidad. Más allá de las cuestiones técnicas, Mastrini destaca otros puntos que resultan complementarios: Esto quiere decir que está bien que no se hayan incluido en la LSCA, pero que sería conveniente que se regulen a la brevedad si se amplía el horizonte: principalmente, la publicidad oficial y el acceso a la información pública. Fontanals coincide en que una nueva norma de telecomunicaciones sería tan necesaria como urgente, en tanto la vigente es de 1972 (sancionada en el Gobierno de facto de Juan Carlos Onganía) y está acompañada por una sumatoria de decretos y resoluciones gubernamentales que componen un marco legal desordenado, en el que el Poder Ejecutivo toma una capacidad de decisión discrecional, con poca o nula participación de otras dependencias. La Secretaría de Comunicaciones, la Comisión Nacional de Comunicaciones, Defensa de Consumidor y de la Competencia responden directamente a la cúpula política. Mastrini coincide en el planteo, ya que, de hecho, la regulación de las telecomunicaciones quedó superada por el pliego de licitación de Entel, y algunas regulaciones como el decreto de liberalización de las telecomunicaciones de De la Rúa. Sería muy adecuada una norma del Congreso en la materia, que brinde un marco específico para la prestación de servicios de telefonía móvil, hoy mucho más significativo que la telefonía básica, que tenía menor desarrollo en 2001. Este investigador sostiene que, de cara al futuro, otra cuestión significativa sería abordar el desarrollo de internet, como la búsqueda de un servicio básico universal y la neutralidad de la red. Este mecanismo obliga a los operadores que ofrecen acceso a internet (desde redes fijas y móviles) a garantizar la no discriminación del tráfico al que acceden los clientes de acuerdo con la capacidad de pago. La regla puede evitar que algunos servicios primen sobre otros y que de acuerdo con el paquete que un usuario abona, se condicione la posibilidad de navegaciones, por ejemplo, sólo a redes sociales y correo electrónico o a un paquete ilimitado de páginas y aplicaciones. Esto suele suceder en el mercado argentino de redes móviles. En 2010, el organismo de control de EE.UU. (FCC) emitió una orden que obligó a los operadores a no discriminar los servicios que transportaban. La firma Verizon judicializó la decisión y un tribunal de apelaciones del distrito de Columbia falló a favor de la operadora y anuló la orden. Por su parte, Fontanals reclama una ley que distinga entre transporte y producción de contenidos, regulando en forma diferenciada cada esfera. Más aún, que impida a las compañías de transporte, muy poderosas, con peso estructural, reconozcamos ya, de servicio público, participar de la producción y generación de contenidos, tal como ya hizo Brasil con las telcos, aunque no con el megagrupo Globo, ¡oh, casualidad!. Esto se podría hacer con una separación entre una nueva ley de telecomunicaciones y una de medios, no sólo audiovisual, que recoja lo que ya se avanzó, según define. El principal problema de un escenario que suma digitalización más convergencia y sinergia es la consolidación de un mercado concentrado. Para evitarlo, algunos especialistas comprenden que antes que imponer límites legales se debe propiciar la competencia de infraestructuras (cableras versus telcos); como recuerda Fontanals: Ya se hizo en muchos países, entre ellos y se está haciendo ahora en México. A propósito, el investigador mexicano Rodrigo Gómez, doctor en Periodismo y Ciencias de la Comunicación por la Universidad Autónoma de Barcelona, define que la disputa entre Televisa y Telmex no se reduce al mercado de telecomunicaciones, sino también al de la torta publicitaria. Justamente, el país azteca atraviesa en estos días una discusión intensa en torno a la nueva regulación del mercado telco. El nuevo organismo de control (Instituto Federal de Telecomunicaciones), creado en la ley recientemente aprobada por el Gobierno de Enrique Peña Nieto, definió a las empresas Televisa, Telmex y Telcel como dominantes, a partir de lo cual se adoptarán medidas para estimular la competencia en esos mercados concentrados, mediante la obligación de compartir infraestructura con rivales e impedir barreras de entrada con nuevos participantes del mercado. Entre otras medidas, el IFC lleva adelante una pulseada para obligar al duopolio televisivo Televisa y TV Azteca a ceder sus señales a un operador de cable con vínculos con la telefónica de Telmex. En el medio, una intensa acción de lobby, maniobras de legisladores y la aparición de jueces que logran intervenir al menos por un rato enturbian el proceso, un escenario que no resulta llamativo para el observador argentino. El mercado mexicano ostenta niveles de concentración históricos y, en el caso específico de la televisión, superior al de nuestro país. Cada sector cuenta con un actor dominante que impide el desarrollo de un mercado competitivo. Telmex, del magnate Carlos Slim, titular de la empresa Claro en la Argentina, domina el 80% de las líneas fijas del país, y con su empresa Telcel controla el 70% de los móviles. En el audiovisual, Televisa, de Emilio Azcárraga Jean, dueño de Editorial Atlántida en la Argentina, opera el 70% del mercado de televisión y es el mayor proveedor de TV paga. Por su parte, TV Azteca, de Ricardo Salinas, domina el resto de la TV abierta. Como demostraron Sebastián Lacunza yMartín Becerra en Wiki Media Leaks (Ediciones B, 2012), este poder les permitió evitar incluso el ingreso de capitales extranjeros al mercado del que son reyes, pese a la proclamada economía abierta que rige en el país, lo que mereció amargas quejas de la embajada estadounidense, que reclamaba democratizar las comunicaciones. El resultado de la pulseada que tiene lugar por estas semanas en México permitiría -o no- aprovechar una oportunidad única, como la que en la Argentina se dejó pasar, de optimizar las lógicas regulatorias en pos de mejorar las condiciones de competencia en el sector convergente, que ya no puede pensarse de modo desarticulado. Y se ubica en la línea que ya han desarrollado países desarrollados, como Estados Unidos e Inglaterra. DEBE Y HABER La novedad de haber puesto en cuestión a los medios es un aspecto positivo del presente. Pero no sucede sin contraindicaciones. En las discusiones sobresalen miradas polarizadas. Lejos de enriquecer la discusión, de plantear claramente a los ciudadanos (que también son usuarios, receptores y consumidores de medios) en qué los afecta en sus vidas cotidianas, el resultado es la simplificación de un tema complejo, que se compone de aristas tecnológicas, económicas, políticas y socioculturales. La LSCA fue aprobada luego de varios meses de discusión en la esfera pública y de la realización de foros que habilitaron instancias de participación ciudadana. Durante su trayecto en el Congreso, se realizaron cambios al texto original. Y luego de su sanción, siguió un periplo judicial que demoró -junto con las malas decisiones de la administración gubernamental- su aplicación plena. Y terminó en octubre de 2013 con el fallo de la Corte Suprema que avaló la constitucionalidad de la norma de modo integral. Se inserta en una tradición de regulación históricamente beneficiosa para los intereses privado-comerciales. Y en un sistema de medios fuertemente concentrado en su estructura de propiedad, centralizado en la generación de contenidos y con participación relevante de capitales extranjeros. Entre sus objetivos principales se destacan la inclusión de diversos sectores en la gestión de medios (estatales, comerciales y sin fines de lucro) y los límites a la concentración de la propiedad, expresados en los topes en cantidades de licencias (24 para operar TV cable, 10 para radiodifusión abierta), en el dominio del mercado (35%) y en la prohibición de propiedad cruzada, tanto entre el sector de telecomunicaciones y el audiovisual como para la operación de TV abierta y de pago en la misma zona de cobertura. Pero dejó algunos aspectos pendientes. Su resolución, junto con los desafíos paralelos (como la regulación para garantizar acceso equitativo a la información en el entorno digital), es clave y urgente.
